@城市怎么办掌上城市互动城市 《城市学研究》 《历史城市景观》设为首页加入收藏
ca881亚洲城_亚洲城线上娱乐_www.ca881.com>>理论前沿

城市规划的宪法学考察

    2016年12月26日10:19    魏健馨 刘威收藏  打印  字号  

摘要: 城市化是当代国家现代化的标志之一。在中国的城市化发展进程中,城市生态环境的恶化现象亟需重视和破解。因此,有必要从宪政生态主义视角对城市规划及其制度进行审视,破除传统城市规划突出城市经济发展功能的局限性,使其体现人与自然之间的和谐、人类社会内部的和谐双重价值取向。在城市规划过程中,强调以城市居民为主体的、广泛地公共参与,城市规划的民意基础和民主程序获得制度保证。通过城市规划及其制度的完善,促进城市生态环境的良性循环,实现城市居民幸福生活指数的可持续提升。

关键词: 城市规划 城市生态 城市化

引言

毋庸置疑,城市化是当代国家现代化的标志之一。在物质文明高度发达的当下,城市对人们的吸引力是巨大的,它不仅对土著的城市居民如此,更让众多新移民充满向往。[①]城市化作为中国社会转型与现代化发展的驱动力量,承载了国家与社会公众的太多期待。但是,在经济迅猛发展的同时,囿于以往建设规模的限制,城市,包括大城市,难以在短时间内容纳移民与流动人口的大量涌入,于是人们的城市生活不得不面对各种冲突,如公共设施不足、道路拥堵、治安环境恶化等。其中最让人忧心的是城市生态环境的恶化问题,[②] 直接关涉到公民应当享有的生存权,诸如雾霾、地下水污染、食品安全,以及交通拥堵等都令人忧心,已经成为笼罩在人们心头挥之不去的阴影。

这种现实促使人们去反思与城市化息息相关的城市规划及其制度。进一步讲,对于城市规划的宪法学论证和分析就显得很有必要。因为,在现代法律背景中,对于行政规划的理论解析尚未全面深入地展开,对于行政规划本身的认识依然存在着一定的局限性。而行政法作为实施中的宪法,既是宪法的具体化,也是宪政理念的具体实践。这就决定了作为行政规制的城市规划,不论面临何种社会变迁,总要受特定发展阶段宪政理念的指导。如果说城市规划以技术性手段为特征的话,那么,宪政生态主义则更加着重于价值性的回归。通过为城市规划中提供进步的指导思想和新的理念,使城市规划能够不断地摆脱传统行政规划的桎梏,更具有科学性和合理性,促进和提高城市生活质量和水平。本文的立意正在于此,以宪政生态主义的视角,探讨城市规划应当尊奉的理念,通过科学合理的城市规划为城市化提供较为充实的学术支持。

一、对现行城市规划及其制度的检讨

在行政法学理论研究中,对于城市规划法律性质的讨论是早有定论的,学者们普遍认为,城市规划应当属于行政权主导下的比较典型的行政规划。所谓规划是指比较全面的、长远的发展计划。[③]包括制定发展计划、建议方案、替代方案的评价,以及与这些计划或方案相关的活动。城市规划则是由行政机关为了实现一定时期内城市发展的目标,编制、决定和执行的城市的性质、规模和发展方向的方案、评价,以及与之相关部署与安排。城市规划具有长期性、整体性和基础性,是关于城市未来发展的整套行动方案,是一个制约并改变城市发展的统合过程。城市规划贯穿于城市化的进程始终,并直接影响城市化的趋势和水平。因此,一些国家都有专门的城市规划法律规范,[④]随着不同的发展阶段,城市规划的指导思想也在经历变迁和演进,当前宪政生态主义成为指导城市规划的基本价值取向,即注重城市规划过程中的自然和谐与社会和谐状态。

宪政生态主义视野下首先关注的是城市规划的对象——城市本身,应该如何看待城市呢?在宪政生态主义看来,城市除去一般人所认为的作为一个“经济单位”的定位,更强调的是它作为“地理学和生态学上的一个单位”[⑤] ,即适合人类生活和居住的理想状态。城市之所以令人向往是因为它代表着一种现代化的生活方式和公共秩序的进步水平。亦如人们所普遍所观察和体验到的,现代化背景下城市的治理结构和公共参与,是传统社会中的乡村模式所不可同日而语的。随着社会变迁,城市规划作为一种行政规划行为应该带给人们更新的城市规划理念,并塑造着城市的新景观和新印象。在城市规划领域,钳制政府进行决策的因素是多方面的,例如城市的基础设施、整体的生态环境、历史文化古迹的养护,以及自然灾害的应急机制等。城市规划还要考虑到所有可能出现的情况,并为城市的未来发展留下足够的空间,经济的快速发展无疑对城市规划提出了更高、更迫切的要求。

在中国的现代化进程中,城市化的发展有其特殊性,城市生活更多地表现出一种冲撞(Crash)的态势,即传统与现代之间的冲突、土著居民与外来移民之间的冲突、不同价值观念之间的冲突、其中也包括传统的城市规划模式与现代城市生活之间的冲突。但其中最为根本的冲突就是生态环境与城市居民生活之间的冲突。这种冲撞的态势、规模、影响范围,已经远远超出了传统城市规划所能够容纳的范畴,或者在某种程度上已经导致城市本身、城市居民的生活处于一种不良状态。这种现实对于传统的城市规划提出了挑战,或者换言之,传统城市规划下的城市生活正在陷入某种困境之中,而且与其他国家不同的是,中国城市规划所面临的更为特殊的问题是“前现代、现代和后现代的城市规划法制问题交织呈现”。[⑥]这种状态传导到城市生活的图景中就转化成这样一种情形,城市的外表越来越现代化,但城市的生活却开始变得不那么便利,成本在提高,居民的心态不平和。在笔者看来,现有的城市规划及其制度似乎存在着某些思维盲区,局限了城市规划的思路,给人一种顾此失彼的感觉,因此,城市规划需要从起点开始重新定位。

当下中国的城市规划出现了一系列具体的问题,负面影响恐怕也是短期内难以消弥的。

第一,城市规划未能充分考虑到人类与自然之间的和谐发展。

到目前为止的城市规划的具体实践,强调的是城市的经济功能和定位,城市规划突出的是经济发展的功能,没有顾及到城市的自然地理条件和环境容量,城市在整体上负载了过多的生产建设项目,导致环境污染越加严重。此外,由于长期以来城乡二元体制的传统所造成的不平衡状态还没有完全被打破,尤其是大城市、省会城市,往往成为区域经济发展中心,吸纳了大量物质、能量、人力资源,生产总值往往占据本地区较大的份额。这种结构性的失衡又造成局部地区各类资源的过分集中,从而加剧了资源配置的不平衡状态。[⑦]

第二,城市规划中公共参与的程度不高。

公共参与不仅在理论上是城市规划的一个重要环节,在实践中也是城市规划合法性的依据。在实践中,由于社会公众对其生活环境相当熟悉,其意见也能够帮助作出更加高质量的规划方案。对于“公共参与”的概念,一些学者认为其不仅包括普通城市居民的参与,也包括专家学者的评审阶段。在此笔者认同的“公众参与”为狭义的内涵,以普通社会公众能够直接参与的主体部分,而不包括专家及其他人员的参与。原因在于,公共参与是一个公开、透明的过程,在中国的具体实践中以听证会为代表性的表现形式。而专家学者的参与往往是在评审阶段的参与,是由专家对社会公众的参与意见进行评议和分析,不对社会公众开放,因此不属于严格意义上的公共参与范畴。

在现行法律规范中,真正涉及公共参与的条款也极其有限。明确规定城市规划过程中公民享有的公共参与的权利和时间的,只有《城乡规划法》第二十六条和第四十六条,《环境影响评价法》第十一条。[⑧]此外,《行政许可法》第三十六条,《环境影响评价法》第二十一条,《城乡规划法》第四十八条都有关于公众参与的规定,其内容与《环境影响评价法》第十一条大致类似,或者涉及的当事人仅为利害关系人和相关人员,或者规定的内容过于笼统和原则。[⑨]表明现行立法对于城市规划中的公共参与并不是很重视。但是社会公众的参与意识却是客观存在的,而且还很强烈,特别是当城市规划的项目涉及到市民的日常生活品质及健康的时候,社会公众甚至会采取非常激烈的方式进行表达。其中最为典型的事例就是2007年厦门市政府的PX项目。[⑩]好在这个项目在市民的激烈反对下没有通过,但不幸的是2015年8月12日天津市滨海新区危化品仓库的爆炸则印证了城市规划存在着的诸多内幕问题,城市规划因为没有严格依照法律执行、没有公共参与、公共表达,所造成的极其严重的后果。化工厂或者危化品仓库建立在距离居民区如此近的地方,一旦发生泄漏或起火爆炸事故,会带来相当严重的后果。在城市规划中,由于法律规定的缺陷,在规划初始编制之处,没有公众参与的程序。对公众意见的无视,是这些事件或事故发生的共同之处。[11]

第三,城市规划忽视了社会生态和谐,导致社会成员内部的差距在拉大。

城市的生态系统由自然生态系统、社会生态系统和经济生态系统三个子系统构成,一个城市若要运行良好,这三个子系统必须保持协调发展状态。注重经济生态而忽视社会生态、注重经济建设而忽视社会和谐、注重效率而忽视公平。所谓的城市的社会生态系统包括政策法令、组织管理、思想文化、科技教育。[12]就现实情况来看,城市社会生态系统存在着诸多的问题,其中既有城市规划本身的问题,也有城市居民的社会公德意识和主流价值观念问题。[13]由于“社会断裂”状态,导致不同利益群体在价值观念上的冲突,如因不同的意见表达而遭致人身攻击、甚至肢体攻击。由于“集体性心理焦虑”,导致人们陷入一种互害模式,如见义勇为反而被诬告,所以人们现在在公共场所看见危难却视而不见,出现了集体性的心理冷漠。这些极端的现象表明,由于不同利益群体之间的诉求、贫富差距在拉大,使得城市的社会生态系统出现了问题。

二、宪政生态主义是城市规划的最高原则

宪政生态主义视野下的城市规划有两个价值取向,即追求城市的自然生态和谐与社会生态和谐。

无论城市规划及其制度如何发展,宪政生态主义视野下的城市规划都要具有科学的合理性权威,以体现对以往城市规划实践中出现的错误和偏差的矫正。当代的城市规划应该在宪政生态主义理念下尽最大可能避免城市生态环境恶化的结果,使城市的生态化发展成为终极目标,即塑造生态化城市的概念。

何谓宪政生态主义?宪政生态主义就是以“人类和生态共同利益”作为思维的起点,以实现人与自然之间的和谐、人与人之间的和谐为目标,通过人类的理性制度设计,保持人与自然、人与其他生命体共同、可持续性发展的状态。宪政生态主义的立场为城市规划带来了新的理念,其积极意义在于弥补了传统法理学的不足,摒弃“以人为本”、“人类是地球的主宰”等观念造就的人类心理上一直存在着的“致命的自负”(哈耶克语),替代以“人类和生态共同利益”的思想。[14]从狭隘的世界观中摆脱出来,以更为包容的理性看待世界、看待未来的城市发展。但是,在人类理性的内涵尚未扩充的前提下,有必要以外在的、严格的规则来遏制人类不断扩张的欲望、规范人类没有节制的行为。

宪政生态主义之所以提倡“以人类和生态共同利益”为中心的立场,是基于对人类以往社会实践活动的反思。人们可以看到的事实是,科学技术的不断发展使人类如虎添翼,帮助人类拥有了改变自然的巨大能力,而且这想要改变的“欲望”到目前为止似乎还没有看到停歇的势头。科学技术的巨大进步可能已经使人类产生了一种人定胜天的幻觉,但一个不可否认的事实是,人类始终是依附于自然环境生存的生物,是生态链接中的一环,而不是唯一。因此,人类与其他生命物种的生存价值是平等的,人类的理性并不是它凌驾于其它物种之上的理由,而是人类与自然界的整体利益始终保持一致的认知基础,自然是对人类价值目标的根本性限制,只有与自然和平共处,才能使人类社会得到可持续的发展,才能最大限度地满足人类生存和发展的需求。[15]所以,宪政生态主义是人类理性的体现,促使人类能够不局限于眼前利益的支配,在此基础上明晰对自然环境的破坏也是对自身根本利益的破坏这样一个简洁的道理。

当下,人类整体面临的环境与人类社会发展的早期阶段相比,已然发生了重大的变化。人口增加、资源稀缺、环境恶化、物种减少、温室效应等等,人类与生态环境共同面对的是趋于恶化的发展态势,迫使人们不得不从观念上进行更新。宪政生态主义无疑是一个有益的新视角,因为它注重的是人类与其他物种等多重主体之间的关系,其价值取向是生态系统内的各主体之间通过竞争与合作,采取“共生进化”的模式,达到和谐发展的目标。因此,宪政生态主义指导下的城市规划,其价值取向主要体现在两个方面,其一城市居民与城市自然生态环境之间的和谐,其二城市规划过程中不同主体之间的和谐。

第一,城市规划应当以城市居民与整体生态环境之间的和谐为最高原则。

城市规划的客观物质基础就是城市的自然生态环境。一个城市如何建设与保持持续性的发展首先取决于城市的天然禀赋,任何城市规划都不能脱离这个基础性的自然条件,而任由城市规划者的偏好、主观臆想地去进行发展和建设。

城市生态系统作为一种特殊生态系统,是自然生态与人工生态的有机结合。在有些学者看来,城市生态系统包括自然系统、社会系统和经济系统,[16]自然系统是城市居民生存所需的自然环境,包括空气、淡水、阳光、土地等;社会系统是指城市生态系统内部个体与个体、个体与集体、集体与集体之间的多重关系;经济系统则是指城市内部生产、流通、分配、消费的各个过程。[17]因此,城市规划要考虑到城市经济系统、自然系统、社会系统的协调与同步发展。传统理念下的城市规划一般比较注重考核城市的经济系统,对社会系统和生态系统有所忽略。尽管生态学理论早已成为城市规划的理论基础之一,但是将城市的经济功能与生态功能、社会功能协调得很好的城市并不是很普遍。发达国家在其发展的早期基本上都经历了从污染——治理——再污染——再治理的过程;发展中国家更是存在着普遍的城市污染现象,证明了人类在追逐经济效益、经济增长的同时对自然生态环境的破坏并为此付出了巨大的代价。[18]中国学者的实证研究成果表明,由于城市规划受制于实现经济发展的目标,大多数城市都处于边发展边污染却没有有效治理的状态,甚至蓝天白云对于某些城市的居民都成了奢侈品。总之,城市生态环境状态出现了大幅的下降。[19]

城市规划还要考虑到与城市生态系统相关的其他生态系统。由于城市对与其他生态系统之间的输出输入具有很高的依赖性,如城市居民所需要的食物、工业生产所需的物质和能量,这些资源都需要从城市外部(其他地区或城市)输入;而城市中产生的废弃物则需要进行输出。这一输入和输出的过程对城市之外的生态系统会造成巨大的影响。[20]而对其他生态系统的破坏,也会直接或间接地反馈回来影响到城市的生态系统。[21]城市自然系统是城市生态系统可持续发展的基础保证。[22]城市自然生态系统的受损会影响经济生态和社会生态。种种污染会严重影响城市居民的生活质量和健康,损害城市的社会生态。同时,城市水资源的缺乏会影响工业生产,沙尘暴天气会影响交通,即经济活动中的流通环节。可见,城市的自然生态系统对整个城市生态系统的运行有十分重要的作用。

城市规划着重于保护城市自然生态系统,也是维持生物多样性的必要手段。城市本身并非一个稳定的生态系统,其人流、物流、能流的运转都需要借助于其他系统来进行,包括自然生态系统的支撑,生物多样性能够保证城市生态系统中生产者、消费者、分解者的多元化,使整个系统更稳定。[23]据测算,一公顷的阔叶林每昼夜能够吸收一吨的二氧化碳,释放出730千克的氧气,只需10平方米的森林就能吸收一个人呼出的二氧化碳并提供足够的氧气。[24]城市土壤中的动物、微生物、真菌能够帮助分解有机垃圾、废弃物,这一过程是物质循环中不可缺少的环节。[25]保持生物的多样性,也是宪政生态主义关于自然生态系统中权利主体多元化的主张。宪政生态主义认为,在自然生态系统中,人类绝非唯一的权利主体,其他物种同样享有生命的尊严,人类只有与自然界及其他物种和谐相处,才能达到真正的自我实现。

宪政生态主义指导下的城市规划,首先应当重视城市中的自然生态系统,将其视为与经济系统、社会系统具有同等地位的城市子系统。同时,将自然生态系统放在首位,并不意味着弱化城市的经济功能、降低经济效益,宪政生态主义的价值取向在于保持城市生态子系统之间的互动、和谐的关系,并非简单地强调保护城市自然环境、厚此薄彼。通过资源在城市人流、能流、物流运转过程中的合理配置,实现城市综合效益的最大化,提高城市的整体功能。

此外,宪政生态主义指导下的城市规划,并非单指城市本身,而是城乡系统相互融合的城市。[26]传统城市社会与其他生态系统的关系往往是掠夺式的,不仅严重破坏其他生态系统,最终也会反过来危及到城市本身。在宪政生态主义的价值诉求中,城市系统应该与其他生态系统相互依存,和谐共处。各方被包含在一个更大的生态系统中,共同实现长远的发展目标。通过平衡城市内经济系统、自然生态系统、社会系统,以及城市与其他生态系统之间的关系,城市居民在享有充足物质资源的同时,也能够与自然生态、其他物种建立良性的互动状态,达到充分的自我实现。

第二,城市规划要关照不同社会群体之间的和谐关系。

现代化的一大特征就是社会结构的不断分化与整合。封建时代泾渭分明的阶级间的等级森严的“差序格局”(费孝通语)早已不复存在,取而代之的是相互融合的社会阶层,随之产生重叠交叉、不断衍生的利益群体,在城市化的发展过程中,不同利益主体之间的利益诉求逐渐显现出巨大的差别。应当看到,不同利益群体之间的融合程度并非随着社会的发展而不断加深,反而出现令人困惑的现象,即不同阶层、群体之间的流动反而逐渐变缓,甚至有固化的趋势。财富、名望、权利这三种用以衡量个体社会地位的资源在某些时间、地域也出现了日益集中于特定群体的现象,由此造成了不同阶层、利益群体之间的裂痕和沟壑。与此同时,在全球化的背景下,不同文化之间的交流不断加深,不可避免地也会产生冲突和矛盾。于是协商民主、意见表达和交流就显得非常的重要和必要。

宪政生态主义为人类解决此类问题提供的有效办法就是社会生态法则——在对待不同价值、利益诉求时的宽容,以弥合社会成员内部的“断裂”,避免强烈的离异情绪和极端主义行为。在城市的社会生态系统中,宽容是必须秉持的一种心理状态,所谓宽容是指容许别人有行动和判断的自由,对不同于自己和传统观点的见解的耐心公正的容忍。[27]在宪政体制下,不同政治力量、利益群体间相互妥协,在制度规定的框架内来表达各自的利益诉求,合理地分配利益,这是近代宪政体制与人类历史上任何其他利益分配制度不同的地方。相比于传统社会内通过你死我活的竞争来角逐权利和利益,通过各方的妥协来配置资源和分配利益无疑是一种人类的自我超越。

在城市社会生态方面,不同主体间的和谐与宽容也是城市内部经济系统和社会系统良好运行的保证。在经济系统方面,产业种类的选择与建立、工厂位置的确定、道路桥梁的规划,都极大地影响着该城市生态系统经济功能的发挥,而上述有关经济系统的问题,都涉及到不同的主体。产业种类的选择需要考虑到城市的发展水平、居民的人口素质;选择工厂位置要考虑到当地居民的生产生活,以及可能存在的工业污染对居民健康的影响。

城市的社会系统包括政策法规、组织管理、思想文化、科技教育四个方面。[28]居民的生活质量、医疗和教育水平、社会保障水平都涉及到社会财富的分配。在效率与公平的追求方面,不同群体的诉求也有不同,由此影响到城市的社会保障政策。城市内部不同利益主体之间的关系不仅影响城市的经济系统和社会系统,也会影响城市的自然生态系统。城市用地功能的选择、植被的面积,需要平衡城市内三个子系统间的关系。归根结底,就是要在不同主体的利益和价值诉求之间寻找到最佳平衡点。

三、公共参与是城市规划的合理性基础

城市规划的合理性基础在于公共参与的程度。城市规划发展过程中多重主体之间的关系集中表现在城市规划过程中的公共参与方面。在公众参与的过程中,不同的主体往往会从自己的视角看待城市规划方案,这些看法可能不尽相同,甚至存在冲突。忽视某一类主体的意见,最终产生的规划方案可能也会存在相应的缺陷,无法达到应有的效力。美国学者David Dabelko和Mark weinberg认为,公众参与对公共政策的制定有许多益处,政府部门对公众关心的问题更加敏感,对公众的需求更加负责;政府部门也能从受公众支持的项目中受益,公众的参与使政策在民众之间更有效力,使民众更加信任政府的决定。[29]因此,城市规划的合理性基础取决于公共参与的广度与深度。

美国学者Arnstein于1969年发表的《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)成为了日后学者们研究公众参与领域的指导性文章,被广泛引用。她将市民参与(即公共参与)共分为三大层次、八个梯度。[30]

没有参与(Nonparticipation)层次。操作(manipulation)梯度。在这个梯度里,人民的意见被搁置在橡皮图章式的咨询委员会中,咨询委员会的作用仅仅是教育人们执行已有的决定,而不是真正的公众参与。治疗(therapy)梯度。通过“治疗”的手段,使人们关注的重点在于自身“精神问题”的解决,而不是实际问题——种族主义等——的解决。

象征式行为(tokenism)层次。通告信息(informing)梯度。向公众告知他们的权利、义务和选择是政策制定最重要的一步。但是这种告知是单向的、缺乏反馈的,没有任何协议的效力。咨询讨论(consultation)梯度。邀请市民发表意见,但是没有结合其他的参与程序,导致公众的担忧和意见不会产生作用。安抚(placation)梯度。给予公民一定程度的自由,允许公民提建议或者刊登广告,但是决定政策合法性和可行性的权力仍在掌权者手中。

公民权力(citizen power)层次。合作关系(partnership)梯度。在这个梯度里,权力实际上是通过公民和当权者之间的协议来进行重新分配,通过一定的结构来共同分享计划和决定政策的权力。经过平等交换意见、互相妥协的过程来制定基本规则,一方不会妥协于另一方单边的意见的改变。被授权的权力(delegated power)梯度。通过公民和公共部门之间的协议,公民能够得到一个有决定能力的政府,权力的行使者之间开始需要通过讨论来解决争端,而不是以往的一方回应另一方的模式。公民管理(citizen control)梯度。公民有足够的权利去运转一个项目或部门,在政策和管理方面享有完全的控制能力。

在笔者看来,宪政生态主义指导下的城市规划,应当属于公民权力层次。因为只有在这个层次里,不同利益群体的意见和主张能够通过平等的交流和协商得到相互之间的认同或认可,城市居民作为城市建设与发展的主要推动者,也完全享有决定自己所在的城市进行规划的权力,成为真正意义上的城市的主人。城市居民所拥有的对于城市规划的自主性是城市发展的最大驱动力量,对促进城市生态系统的良好运行有重要的现实作用。社会公众能够广泛而深入地参与到城市规划、城市建设过程中,不同主体都能充分表达其意见,对居民健康、生活有重大影响的建设项目也必须经公众充分参与讨论后决定。社会成员间的关系真正到达和谐的状态,城市的整体功能也会因此得到极大地提高。

宪政生态主义作为城市规划的指导思想,也使得城市规划获得了国际视野。宪政生态主义与联合国所倡导的生态城市概念及其原则相呼应,尤其是宪政生态主义强调的自然生态与社会生态两个基本点,与联合国建设生态城市的内涵不谋而合。因此,未来的城市规划应当以生态城市为目标。

联合国于1984年的《人与生物圈计划》(简称MAB)报告中,提出了关于生态城市建设的五项原则,成为生态城市理论研究的基础,这五项原则分别是:[31](1)生态保护战略。包括保护自然环境、资源、动植物区系和防治污染。(2)生态基础设施。指自然景观对城市的持续性的支持能力。(3)居民的生活质量。(4)文化、历史等方面的保护。(5)自然与城市的融合程度。

澳大利亚学者Jeffrey 于2006年提出了生态城市发展的十个核心的要素,[32](1)城市要有一个紧凑的、多用途的结构,能够高效率地利用土地,保护自然环境、生物多样性以及食品供应区。(2)自然生态渗透进了城市空间,并且与城市融为一体,同时城市及其腹地提供了其所需的大部分粮食供应。(3)在城市交通中,高速公路和公路的重要性降低,提倡步行和自行车出行,最少量地使用汽车和摩托车。(4)在水、能源和废弃物管理方面大量使用保护环境的技术,城市的生命支持系统成为一个封闭的环形系统。(5)城市的中心与次中心以人为中心,强调运输循环系统而不是汽车,吸收高比例的就业。(6)城市有一个高质量的公共领域,通过这个公共领域可以传达公众文化、社区理念和好的治理方针。这个公共领域包括一整套的交通系统,城市正的所有的自然生态系统都与之有联系。(7)城市的物质结构和规划,特别是其公共自然环境,都非常的清晰、具有可渗透性、健康、多样化、富足、足够的形象化,并且特别考虑到人类的需求。(8)通过发明创造,当地历史、文化、自然环境的独特性,和城市内公共环境所达到的高质量的环境和社会效益来最大化城市的经济效益和就业机会。(9)对城市未来的规划是通过一种梦想中的“讨论与决定”的过程,而不是“预测和提供”的计算机驱动的过程。(10)所有有关城市规划作出的决定都是以可持续性为基础的,都整合了社会、经济、环境和文化方面的考虑,以及官方的协议和公共运输导向式的城市规划的原则,这些决定的过程是民主、兼收并蓄、被授权和能够唤醒希望的。

中国学者也提出了关于生态化城市规划的对策:[33](1)将城市所在的区域作为一个整体来进行规划,加大城乡融合的程度,城市的建设区、补给区和生态腹地都要统一包含在城市规划的范围之类。(2)要对城市的环境容量、社会经济承载能力进行全方面的分析,以确定其活动的容量,避免出现对其他生态系统掠夺式索取资源的现象的发生,保持城市生态系统与其他生态系统的平衡。(3)空间规划要与生态规划、社会经济规划结合起来,使规划具有科学性和综合性。(4)对土地开发的各方面进行综合性的分析,合理利用土地资源,保护不可再生资源。(5)公众要广泛、深入地参与到城市规划的过程中来,创造一个平等、自由、有秩序的生活环境。(6)城市规划必须从其长远利益来分析,具有持续性和动态性,规划能够与建设过程形成良好的互动机制,使规划具有自我调节能力。

综合分析概括上述关于宪政生态主义视野下城市规划的内容可以发现,学者们对城市规划的关注点主要在于保护自然生态环境、减少污染、综合城市历史文化的独特性,来发展、加大公共参与程度、形成良好的城市规划——城市建设反馈机制和互动机制等等。

结语

从宪政生态主义的视角来看,城市规划所遵循基本原则归纳为以下几个方面的内容。

首先,城市规划的最高原则在于保护城市的自然生态环境。通过科学的城市规划,保持城市各个系统的合理布局,保持生物的多样性,城市的自然生态环境要与整个城市建设有机地融合,城市内部的自然生态系统、经济系统、社会系统的协调发展。提高城市的环境容量,城市建设的规模要根据其环境容量来确定。与此同时,提高各类能源的效率,提倡并发展公共交通,减少污染。

其次,城市规划的目标在于促进区域内的和谐生态环境。改变以往城市通过掠夺其他生态系统来发展的现象,促进城乡融合,保护城市腹地,使城市和周边区域融合为一个更大、更协调的生态系统。这个更大的生态系统具有较高程度的自我供给能力和承载污染的能力。城市市区规模与体量不宜过大,否则易导致一系列城市病。应在城乡融合的基础上,将原有的和新增的城市物质、文化资源更加均匀、协调地分布。

最后,城市规划要以公共参与为基础。城市规划和城市建设的过程要有更为广泛和有效的公共参与运行机制,制定合理的制度,使公众有益的、合理的建议能够体现在城市规划的方案中,使城市真正成为为社会公众建设的城市。

现代化的城市是以科学合理的城市规划为基础而发展起来的,而城市规划离不开宪政生态主义的指导。

注释:

本研究成果得到南开大学亚洲研究中心资助,本论文是阶段性研究成果,项目编号为AS1318。

[①] 这里的城市主要是指大城市,至少在当下的中国是这样的。因为在中国现代化的发展过程中,大城市如北上广深等由于集中了相对多的资源,拥有更多的发展机会,因此为广大的非城市居民和中小城市的居民所向往。

[②] 笔者所在城市位于京津冀一体化的区域内,但是到目前为止,在京津冀三地一体化的具体方案尚未完全成型的背景下,雾霾的一体化已经被感受到了。

[③] 参见《新华词典》,商务印书馆2001年版,第356页。

[④] 如英国,1909年制定了世界上第一部城市规划法。中国于1989年制定了城乡规划法,2007年全国人大常委会制定了新的《城乡规划法》。

[⑤] (美)R?E?帕克:《城市社会学》,宋俊岭等译,华夏出版社1987年版,第2页。

[⑥] 朱芒、陈越峰主编:《现代法中的城市规划—都市法研究初步》(上卷),法律出版社2012年版,第1页。

[⑦] 以湖北省为例,2013年,湖北省全年生产总值为24668.49亿元 ,同年,武汉市全年生产总值为9051.27亿元 ,占湖北省全年生产总值约36.7%,超过了1/3。在约九千亿元的生产总值里,第二产业,即工业生产总值为4396.17亿元 ,占比将近一半。以经济建设为中心,大量上马工业项目而排污治理水平并不高的后果就是环境的破坏,2013年,武汉市城区空气质量优良天数为160天,二氧化氮、PM10、PM2.5指数均超标;同时,河流水质为劣5类的比例达23.3%,没有1类水质的河流。武汉市地处江汉平原,长江、汉江两条大河流经过城市中心。气候为亚热带季风气候,降雨较多,夏季多东南风,秋冬季多西北风,地处平原地区,污染物不易聚集。拥有绝佳的自然地理环境,武汉市的环境承载容量可以说已经相当高了,即便如此,其环境污染还是较为严重,究其根本,其城市规划对城市生态系统太过忽视,使得城市造成的污染还是超过了其能够承受的上限。

武汉市环境保护局.2013年武汉市环境状况公报.http://www.whepb.gov.cn/hbHjzkgb/104282.jhtml,2014-03-20.

[⑧] 《城乡规划法》第二十六条规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第四十六条规定:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”《环境影响评价法》第十一条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。”

[⑨] 陈振宇:《城市规划中的公众参与程序研究》,法律出版社2009年版,第3页。

[⑩] 百度百科.厦门PX项目事件.http://baike.baidu.com/view/3114002.htm?fr=aladdin, 2014-12-1.

2007年,在厦门市政府决定上马PX项目时,遭到百名政协委员联名反对,市民集体抵制,直到厦门市政府宣布暂停工程。PX项目在厦门遭到市民如此大的反对,一个很重要的原因是因为门PX项目中心地区距离国家级风景名胜区鼓浪屿只有7公里,距离拥有5000名学生(大部分为寄宿生)的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校仅4公里。不仅如此,项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万,居民区与厂区最近处不足1.5公里。而10公里半径范围内,覆盖了大部分九龙江河口区,整个厦门西海域及厦门本岛的1/5。而项目的专用码头,就在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区。

[11]2015年8月12日,天津市滨海新区发生了瑞海国际危化品仓库爆炸的恶性事故,该公司的危化品仓库距离最近的居民小区仅600米左右,爆炸发生后生命财产损失惨重。在城市规划中政府相关职能部门显然没有严格按照现行的法律法规执行,也没有严格的监管,没有公共参与的过程。

[12] 马世俊、王如松:《社会-经济-自然复合生态系统》,《生态学报》1984年第3期。

[13] 例如为人们所病诟的“中国式过马路”现象,表明城市居民的社会公德意识、规则意识和守法意识都有待于提高。

[14] 魏健馨:《宪政生态主义评说》,《当代法学》2005年第5期。

[15] 魏健馨:《宪政生态主义评说》,《当代法学》2005年第5期。

[16] 马世俊、王如松:《社会-经济-自然复合生态系统》,《生态学报》1984年第3期。

[17] 百度百科:《城市生态》,载百度百科网http://baike.baidu.com/link?url=ppmxDfIuZagFRQGAsoEqEvogBtNXbnIX4DuLfrCSxQmRUi0CEQ7HP2y-X2i3Xtq7nrRHtEt8716N3-zeOligja, 2015年2月9日访问

[18] 百度百科:《城市生态》,载百度百科网http://baike.baidu.com/link?url=ppmxDfIuZagFRQGAsoEqEvogBtNXbnIX4DuLfrCSxQmRUi0CEQ7HP2y-X2i3Xtq7nrRHtEt8716N3-zeOligja, 2015年2月9日访问。2000年有学者对广州自1986年至1995年的多项城市发展指标,包括经济环境水平指数、社会环境水平指数、自然环境水平指数的数据进行统计分析,研究发现,自1993年起,广州人民的物质生活水平开始迅速超过精神生活水平,而人们的精神生活水平不仅没有随经济的发展上升,反而下降到比1986年的水平更低;同时,广州市的自然环境综合整治水平总体不高,在环境状态总体上升的情况下,1995年因为城市水环境质量的下降,环境状态总体水平出现了大幅的下降。该学者对广州市1986年至1995年间城市发展状态进行了多角度的分析和描述,研究表现出的城市发展中因经济发展而导致环境污染、居民精神生活下降的景象是中国许多城市发展过程的缩影。

[19] 杨士弘、郭恒亮:《城市生态环境可持续发展评价探讨》,《华南师范大学学报(自然科学版)》2000年第4期。

[20] 百度百科:《城市生态》,载百度百科网http://baike.baidu.com/link?url=ppmxDfIuZagFRQGAsoEqEvogBtNXbnIX4DuLfrCSxQmRUi0CEQ7HP2y-X2i3Xtq7nrRHtEt8716N3-zeOligja, 2015年2月9日访问。

[21] 例如,困扰北京市民多年的沙尘暴,其产生的原因之一便是因为北京西北地区,包括河北、内蒙古等地的土地沙漠化现象。

[22] 杨士弘、郭恒亮《城市生态环境可持续发展评价探讨》,《华南师范大学学报(自然科学版)》2000第4期。

[23] 周青、胡玉洁、黄晓华:《城市生物多样性价值与保护》,《自然杂志》第25卷之6。

[24] 周青、胡玉洁、黄晓华:《城市生物多样性价值与保护》,《自然杂志》第25卷之6。

[25] 包志毅、陈波:《高速城市化时代的城市生物多样性保护和规划》,中国城市规划学会2002年年会论文集之城市生态规划。

[26] 黄光宇、陈勇:《生态城市概念及其规划设计方法研究规划》,《城市规划》1997年第6期。

[27] 任喜荣:《有限的宪法典与宽容的宪政制度》,《中国法学》2004年第2期。

[28] 马世俊、王如松:《社会-经济-自然复合生态系统》,《生态学报》1984第3期。

[29] David Dabelko, Mark Weinberg, Citizen participation in policy making, Humboldt : Humboldt Journal of social relations, 1984(2), P32.

29 Sherry Arnstein, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American institute of Planners.1969

[31] 黄肇义、杨东援:《国内外生态城市理论研究综述》,《城市规划》2001年第1期。

[32] Jeffrey R Kenworthy.The eco-city: ten key transport and planning dimensions for sustainable city development, London: Environment and Urbanization, April2006; vol. 18, 1.

[33] 黄光宇、陈勇:《生态城市概念及其规划设计方法研究规划》,《城市规划》1997年第6期。

【主要参考文献】

【1】(美)R?E?帕克.《城市社会学》[M],宋俊岭等译,北京:华夏出版社,1987.

【2】朱芒、陈越峰.《现代法中的城市规划—都市法研究初步》(上卷)[M],北京:法律出版社,2012.

【3】陈振宇.《城市规划中的公众参与程序研究》[M],北京:法律出版社,2009.

【4】马世俊、王如松.《社会-经济-自然复合生态系统》[J],《生态学报》1984,3.

【5】魏健馨.《宪政生态主义评说》[J],《当代法学》,2005,5.

【6】杨士弘、郭恒亮.《城市生态环境[34]可持续发展评价探讨》[J],《华南师范大学学报(自然科学版)》2000,4.

【7】周青、胡玉洁、黄晓华.《城市生物多样性价值与保护》[J],《自然杂志》第25卷

【8】黄肇义、杨东援.《国内外生态城市理论研究综述》[J],《城市规划》2001,1.

【9】黄光宇、陈勇.《生态城市概念及其规划设计方法研究规划》[J],《城市规划》1997,6.

【10】任喜荣.《有限的宪法典与宽容的宪政制度》[J],《中国法学》2004,2.

【11】包志毅、陈波.《高速城市化时代的城市生物多样性保护和规划》[C],中国城市规划学会2002年年会论文集之城市生态规划

【12】David Dabelko, Mark Weinberg.Citizen participation in policy making, Humboldt : Humboldt Journal of social relations, 1984(2).

【13】29 Sherry Arnstein.A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American institute of Planners.

【14】Jeffrey R Kenworthy.The eco-city: ten key transport and planning dimensions for sustainable city development, London: Environment and Urbanization, April2006; vol. 18, 1.

作者简介:魏健馨,法学博士,南开大学法学院教授,宪法学与行政法学专业硕士研究生导师,主要研究方向宪法学、法律心理学。刘威,男,南开大学法学院2014级法律硕士研究生。

文章来源:《内蒙古大学学报》2016年第4期。

(www.ca881.com:陶俊、蔡峻)
 

问诊城市病第112期【历史文化遗产】杭州历史文化遗产保护的理念创新

精彩观点

第111期【城市环境】绿色城市,如何让老百姓的家门口先绿起来?
第110期【城市交通】谈谈杭州做了十多年的“公交优先”
 

观城