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重构城市体系——论中国区域和城市可持续发展战略

    2016年12月26日10:25    陆铭收藏  打印  字号  

摘要:全球化是对于中国经济巨大的冲击,与全球化进程相适应的工业化进程伴随着生产要素向沿海地区的集聚。由于劳动力等生产要素未能自由地跨地区流动,中国的城市体系在计划经济年代出现的不合理布局一直未能彻底改变。与此同时,中国也出现也出现了一系列城乡发展的困境。具体表现在五个方面:城市化进程受阻,城市化远远落后于工业化;城市规模偏小,城市规模差距偏小;农村和内地的发展面临养老缺失、留守儿童、生育率高、土地闲置、环境破坏等一系问题;城市内部的不和谐因素增加;地区间和城乡间收入差距持续扩大。未来中国区域和城市可持续发展战略应以推动劳动力等生产要素在地区间的再配置为切入点,推进城市化进程,以及城市体系的规模和区域结构的合理化。

关键词:集聚;劳动力;土地;城市体系

对于一个大国来说,区域间的平衡发展始终是重要的目标。在农业文明时代,由于土地在自然属性上的不可移动性,因此,平衡发展就必须通过人口和财政资源的均匀分布来实现。一直到改革开放之前,中国经济从未在全球化和工业化的双重冲击下有所发展,其区域经济布局仍然笼罩在很强的封闭经济和农业文明的色彩之下。

对于中国区域经济发展而言,最近一轮的全球化是一场从未有过的冲击。中国经济重新加入到全球制造业分工体系中去,中国的工业化和城市化进程均从属于这个全球化进程。于是,决定中国城市体系的关键要素,从不可移动的土地,变成了可移动的资本。在土地是最重要的生产要素时,地理相对不重要,当资本是最重要的生产要素(至少是瓶颈要素)时,地理变成了决定性因素。当地理不重要时,经济分权体制对于经济发展的激励作用是主导的,而当地理重要时,分权体制对于经济发展的制约作用越来越强。

这篇文章将总结我在过去几年的时间里对中国的区域经济发展和城市化道路的研究和思考。在我看来,今天谈论中国经济未来的结构调整和路径选择,恐怕没有比城市化和区域经济发展道路更为重要的问题了。

一、全球化、地理与城市体系的演化

全球化到底对中国的区域经济发展和城市体系演化带来了怎样的冲击?根据经济学研究,在现代经济中,地理是决定城市布局的一个重要因素。现代经济发展首先经历的是工业化过程,通常服务业的发展滞后于制造业的发展。如果要促进一个国家制造业的发展,很重要的手段就是打开国门,面对全球竞争的挑战和全球分工体系的整合。这是被无数国家的发展经验所证明的,如果搞闭关自守是没有出路的。在经济发展的战略选择上,历史上曾经有过所谓“出口导向型”还是“进口替代型”的争论。“进口替代型”战略就是对于国外生产的产品,哪怕自己国内生产成本高一点也自己生产。还有一种发展战略就是参与国际分工体系,只发展相对有优势的产业,这是“出口导向型”的发展道路。中国有大量的劳动力供给,比较优势就在发展劳动密集型产业。对于中国的区域经济发展和城市体系演化,全球化实际上就是中国从“进口替代型”向“出口导向型”转变的过程。改革开放前后的中国发展道路,就是在用融入全球化和比较优势的发展战略,替代掉封闭的、不按照比较优势来发展经济的那条道路。

在参与全球化的过程中,有几个机制导致地理在经济发展过程中越来越重要。第一,出口导向的制造业布局在靠近港口的地区能够节省运输成本。改革开放以后,中国首先发展起来的是沿海地区,还有沿长江的城市。部分人士指出,中国沿海地区的发展是由于它获得了优惠政策。我们不妨来做一个非常简单的思想实验,如果当年没有在沿海沿江开发过程当中实施优惠政策,今天中国经济的布局会有根本性不同吗?我的答案是不会,先发展起来的照样是东部。也就是说,当年所实施的优先发展东部的政策只是适应了中国经济参与全球化的进程,如此而已。根本上在影响区域经济格局的,实际上还是市场机制和全球化进程。

第二个使得地理更为重要的机制就是规模经济和集聚效应。中国社科院的朱玲老师曾经写过一篇文章,[①]她在乌鲁木齐看到有很多跟俄罗斯做生意的浙江商人,他们把在浙江生产的鞋子运到乌鲁木齐,再出口到俄罗斯去。出口型的制造业不是要节省运输成本吗?那为什么不在新疆造鞋子,然后直接出口到俄罗斯呢?卖鞋子的商人告诉她,在浙江已经有一个非常完整的制造鞋子产业链了,上下游的企业相互配合,形成了集聚和规模效应,使得在浙江生产的鞋子加上运费还是比在新疆生产更便宜。曾经有一个商人不相信,就在当地开了个厂造鞋子。事实证明,他生产出来的鞋子成本就是高于在浙江生产的鞋子。这个例子说明,在理解中国区域经济发展和城市格局的时候必须把节省运输成本和规模效应、集聚效应结合起来。中国在上世纪八十年代开始搞经济开放,九十年代中期经济开放程度进一步提高,在沿海地区已经形成了完整的制造业体系,再加上规模效应和集聚效应,强化了沿海地区在发展制造业过程中的优势,是其它地区难以比拟的。

部分人士指出,沿海地区在发展制造业的时候产生了很强的规模经济效应,但是沿海地区也出现了很多问题。比如说,在城市化进程中,城市里出现了交通拥挤、环境污染,现在沿海地区的地价房价都在上涨,劳动力价格也在涨,企业的生产成本在上升。这些概括起来,叫做“拥挤效应”。一个企业选择到哪生产,就是要去比较集聚效应和拥挤效应谁更大。那些对于土地和劳动力的生产要素投入特别密集的企业,在经济集聚的过程当中,面临的拥挤效应越来越大,而对于资本和技术密集型的企业来讲,集聚效应就更大。所以一个企业选择到底是在沿海地区发展,还是到内地发展,是在大城市发展,还是中小城镇发展,实际上就是在集聚效应和拥挤效应之间进行权衡的结果。

接下来再回到地理。中国在加入全球化的过程当中,港口的作用非常重要。对于中国这个大国,地区和地区之间的自然条件差别实在太大了。以港口条件而论,中国只有东部才有大港口,中国是一个一面环海的大国,而且海岸线相对于整个国土和国境线来说是不长的。像中国这样面积的大国,而且只一面沿海的国家,在世界上恐怕只此一个。比如,美国是两面环海的;印度整个南边是一个三角形,海岸线也很长;俄罗斯和加拿大的海岸线也很长,而且是东西两边临海的。

中国在加入全球化的进程中,要发展出口导向型的制造业,真正有优势的其实就是东部。读者可能要说,沿海地区有港口,那西部还临近俄罗斯呢。请注意,在全球贸易中,至今为止份额最大的仍然是美国、日本和欧洲三大市场。尽管西部是离俄罗斯很近,但是对于发展出口导向型的制造业来讲,这个市场却相对次要。再加上刚刚所讲的集聚效应,就算出口到俄罗斯,也可以在浙江生产了再把产品运过去。所以,沿海地区拥有港口,并且形成了集聚和规模效应,其发展出口导向型制造业的优势就特别明显。这就是经济规律。

第三个使得地理越来越重要的因素是服务业,随着服务业的比重提高,地理也越来越重要。制造业虽然需要集聚,但在一定程度上制造业的生产和消费是可以分离的,比如说,可以在安徽芜湖造奇瑞汽车,造完以后卖到上海来,甚至可以卖到菲律宾去。但是,绝大多数的服务业生产和消费必须在面对面的情况下完成,所以它对于集聚的要求就更强了。比如说,最近几年中国推进新农村建设,为什么可以做到“送家电下乡”和“送汽车下乡”?因为家电和汽车的生产和消费是可以分离的。如果随着人的生活水平提高了,农民朋友接下来该消费服务了,我们怎么送服务下乡?发展服务业最终还是要发展城市,要集聚。在不同的城市,哪里的服务业更多样呢?当然是大城市。

此外,越到后工业化时期,人的专业化需求就越强。全世界范围内现代服务业的竞争力最强的还是纽约、伦敦、东京这些城市,现代服务业的核心竞争力是知识和信息。越大的城市,信息越密集越多样,人跟人的交流越频繁。所以全世界一流的医生、艺术家、设计师,还有律师和金融家,这些人大多生活在大城市。同时,在大城市里还有一个好处,就是业务量大,于是就可以通过“干中学”来积累经验和提高专业水平。在现代服务业里,比如医生、教授、设计师和艺术家,经验非常重要,干得越多,干得越好。很多大学生毕业以后首先想到留在北京、上海、深圳这样的城市,原因之一就是“机会多”,其中的含义之一就是能够积累经验和获取信息。

中国在改革开放以后,尤其是在上世纪九十年代中期以后,加入全球化的进程显著加速了,这对于中国经济的区域格局是一个巨大的冲击。在改革开放以前,中国基本上是个前现代经济,农业比重仍然很高,改革开放之初,农业人口占80%左右。再加上当时经济不开放,大量的经济资源通过政府力量往内地布局,其中还有一部分布局在内地的工业是出于战备的考虑。当时搞“大三线”建设,很多人在支援内地建设的过程中从东部迁移到内地。改革开放以后,要加入全球制造业分工体系,客观需要是节省运输成本和发挥集聚效应,要靠近港口,所以,生产要素在地理上的配置重新集中到了接近港口的地方。那么,地理到底对于经济增长有多大的影响呢?根据我们的研究,总体来说,一个城市到香港和上海这样的大港口的距离越远,经济增长的速度越慢。虽然在距离大港口600-1400公里的区间,这种负面影响有所缓解,但相对于大港口附近而言,地理对经济增长的负影响并未改变(陆铭、许政、陈钊,2010)。换句话说,随着经济全球化进程的推进,在中国的区域和城市经济发展当中,地理实在是太重要了!

二、扭曲的城市化:政治经济学分析

上一节讲的是地理的重要性,接下来就要讲政治经济学了。从地理和政治的视角来理解中国经济发展,是一个大历史的视角。[②]

中国是一个非常大的国家,自古以来,发展和平衡始终是非常重要的两个目标,没有发展显然不行,而没有平衡,也非常麻烦。我们不妨把中国的发展简单地分为两个时期,前一个时期叫做“农业文明时代”,后一个时期是“工业文明时代”。在这两个不同的时代中,地理和政治这两个因素对于整个中国经济的发展和平衡所起的作用是不一样的。

在“农业文明时代”,经济的主要生产要素是土地。对于中国这样一个人口大国,历史上不断地在开土拓疆,目的是为了增加土地这样一种生产要素,来满足不断的人口增长和经济发展的需要。土地的自然属性是不能动,所以在开土拓疆的过程当中,中国的人口分布实际上也有分散化的趋势。当一个地方的人地关系变得紧张的时候,就通过移民的方式——不管是政府主导的还是老百姓自发的——到那些人口稀少的地方再开辟一些土地,这样的活动一直到改革开放前开发“北大荒”时期仍然在进行。这个时候,一个地方沿海与否这样的地理因素不太重要。

在地理不重要,并且农业生产在整个经济中占有最重要地位的时候,很怕出现土地兼并,一旦土地兼并就会导致大量的流民,流民一旦缺乏生存的最低生活保障,就可能走向起义和革命。中国历史上有不少朝代的灭亡跟农民起义有关系,而农民起义之前往往出现大量的土地兼并。

接下来再谈“分权”的政治。中国作为一个大国,最难处理的一个问题就是国家治理。在古代,通讯技术和交通基础设施条件都不像今天这么发达,皇帝如果想管地方是非常难的。所以在古代实施的一个制度是,在经济发展上把权力,包括收税权和制定地方政策的权力交给地方官员。因此,在地理不重要的情况下,“分权”的治理体制对经济发展所起到的作用主要是激励。

今天,我们的时代已经不再是一个“农业文明时代”。在全球化和工业化进程当中,真正决定中国城市体系布局的关键因素,不再是土地这样一个要素,而是资本。资本可以不断积累,而且可以流动,这个时候,由于中国面临的全球化趋势,是否靠近沿海这一地理因素就变得越来越重要了。一旦当地理重要的时候,在农业文明时代对经济发展主要起到激励作用的“分权”体制,却在工业化和后工业化时代对经济发展起到了越来越强的制约作用。今天,中国的政策到底是在顺应全球化的进程,还是在逆着全球化的进程?在上世纪八十年代,中国做的事情是对的,当时搞沿海沿江地区开放,实施了很多优惠政策,这些优惠政策其实只不过是顺应了全球化的趋势。今天,我们在做什么呢?恐怕当前的经济政策起到的是扭曲资源配置的作用。

在以GDP 增长为导向的地方官员晋升和考核机制下,生产要素不能跨地区自由流动。在“分权”体制下,为了激励地方发展经济,中国对地方官员采取了GDP和招商引资考核,一个地方如果经济增长很快的话,这个地方官员就更可能升职。就算经济增长和升官没关系,地方政府还是会有激励尽量把地方的经济规模做大,做大以后,当地的税收多了,政府可以提供公共服务和基础设施,造福于一方百姓。另一方面,地方经济搞好了,少数腐败的官员也有了油水。对于地理位置欠佳的地区,怎么把地方规模经济做大呢?全球化趋势是要求资本和劳动往沿海地区和大城市附近集聚,于是,欠发达地区的政策就是反其道而行之,限制生产要素的跨地区自由流动。同时,欠发达地区也在采取压低地价和牺牲环境的方式来招商引资和发展工业。

生产要素的不自由流动突出地反映在劳动力和土地两个方面。一种流行的观点认为,中国的劳动力自由流动已经基本实现了,其实,劳动力可以流动,但不自由,其中最主要的限制就来自于户籍制度。当然,一个外来劳动力要是在城市没有本地户籍,也没人赶他出去。但是,等到他结婚、生孩子以后就面临越来越多的问题了,因为在城市里,没有本地户籍的人们会面临多方面的不同待遇,加大了他们留在城市的成本。而在这些差别待遇的背后,根本上的体制原因就是地方财政提供地方公共服务,并且不愿意让外来人口分享本地公共服务的政治经济学。具体来说,非本地户籍人口面临的差别待遇表现在以下几个方面:

第一,劳动力市场。早期,城市政府曾经直接通过政策管制来限制企业招收外来劳动力,其主要手段是向招收外来劳动力的企业征收额外的费用。同时,外来劳动力也被限制进入一些特定的行业。今天,虽然大多数歧视性政策已经被取消,但是,按现有制度,非本地城镇户籍人口要进入到政府的公务员系统和高收入的垄断行业都几乎是不可能的。

第二,社会保障。中国的社会保障体系是由本地财政支撑并独立运转的,因此,各个城市的社会保障均以服务本地居民为主。即使有些城市有专门为外来人口提供的社会保障,其保障水平也比较低,外来劳动力的参与率不高。尤其值得一提的是,虽然中国政府已经在努力将养老保障的个人账户变成可以跨地区携带的,但直到目前仍未实现。在现有制度下,普遍的规定是,一个外来劳动力必须在本地缴费15年后方能享受养老保险,如果未满15年便离开本地,只能退保,而退保时职工只能带走个人账户中自己缴纳的金额,而企业缴纳的部分则无法带走,这对外来劳动力而言是不小的损失。

第三,公共服务,特别是子女教育。地方政府提供的公共服务有些是没有歧视,也难以有歧视的,比如绿化和公共交通。但是,仍有大量的公共服务是与户籍挂钩的,其中,特别重要的就是子女教育。从幼儿园开始,如果没有本地城镇户籍,是不能以向本地居民实行的收费标准上公立幼儿园的。在义务教育阶段,以前的制度是本地公立学校不招收外来人口的孩子,即使招,收费也更高,从而导致大量民工子弟学校的产生。现在,义务教育阶段的学校已经对外来人口开放,但是,那些较好的学校却未能对外来人口的子女实行同等待遇。更为重要的是,在高等教育资源集中的城市,高考招生名额是更倾向于分配给本地生源的,因此,外来人口的子女必须回原籍去参加高考,面临更严酷的竞争。一个连带的结果是,城市的高中教育实际上也是不对外来人口平等开放的。此外,截止到目前,政府所提供的经济适用房、廉租房和公租房政策也基本上只对本地户籍人口开放。[③]

与此同时,在保护耕地的目标下,建设用地指标也不允许跨地区自由配置。中国为了粮食安全,要保护18亿亩耕地,为此,每年全国有一个建设用地指标的总量规划,如果要想把农地变成“建设用地”,用于发展工业、商业、住宅,或者是基础设施,不能突破一个总量指标。这个指标被层层分配,先分配到省,再分配到市和县。同时,既有的政策是不允许进行农业用地的跨省(市、区)的占补平衡的。比如说,对于一个地方,如果中央给的建设用地指标用完了,还想占用农业用地来搞开发,但没指标了,怎么办?如果有一个市场机制,他们可以到某个地理位置欠佳,发展工业缺乏比较优势的地方,购买建设用地指标,这样就可以在本地多占用耕地,而出让了“建设用地指标”的地方相应增加农业用地保有数量。从全国范围来讲,耕地并没减少,这就叫农业用地的“占补平衡”。除了政府所拥有的建设用地指标,还有一个“建设用地指标”更重要,就是农民的宅基地对应的用地指标。现在,在东部的城市积聚了大量没有本地户籍的常住人口,上海总的常住人口数量是1900万,其中三分之一左右是没有上海户籍的。在这么多非本地户籍人口里面,有很多是农村户籍。如果有一个在城市生活或者打工已经十多年的农民,他不愿再回到农村去了,如果城市政府给他户籍、社会保障和公共服务,他就永远留在城里了,然后,就可以把全家接过来。于是,他在农村的房子空着就没有用。如果允许农业用地“占补平衡”,东部城市在给外来劳动力户籍、社会保障和公共服务的时候,可以得到外来人口在农村老家的宅基地所对应的“建设用地指标”,就可以把沿海地区农业用地更多用于工业或者住宅开发。农民工在家乡的宅基地就可以复耕为农业用地。这个做法对用地紧张的城市有利,也为企业提供了用地的空间。农民的宅基地指标成了一笔可交易的资产,对进城的农民工也有利。可惜,跨省(市、区)的农业用地“占补平衡”至今仍是不允许的,这就使得农民工融入城市面临巨大的成本和障碍。[④]

所以,现有的制度实际上都是限制要素跨地区流动的。经济较发达地区不愿意让外来人口进城分享公共服务,而欠发达地区的劳动力要实现就业,政府要增加税收,他们也想做大自己的经济规模,因此,土地指标和劳动力不充分流动对欠发达地区也未见得是件坏事。这就是当前中国区域和城市发展的政治经济学!

三、走偏了的城市化道路:认识上的误区

在这样一个地理越来越重要,而政策对于经济发展的制约越来越强的背景之下,中国的城市化道路就走偏了。走偏了的城市化道路源于几个根深蒂固的认识误区,我将其总结为五个问题。

问题之一:集聚与平衡矛盾吗?

一种流行的观点是,中国今天的区域间发展差距越来越大,收入差距也越来越大,是由于经济集聚导致的,是因为东部集聚了大量的资金和人才。这个看法是不对的。为什么呢?我们需要区分两个概念,一个叫规模差距,一个叫人均差距。不同城市之间人口总量或GDP 规模之间的差别叫做规模差距,不同城市之间人均GDP 或者人均收入的差距叫做人均差距。我们今天为什么会看到大量的人和资本往沿海集聚,同时地区间人均收入差距不断扩大呢?因为现有的政策主要限制住了低技能者的自由流动,却没有限制住高技能者的自由流动。大学生毕业之后,相对容易得到城市户籍。就算得不到,按照上海现在的政策,在上海待了七年,符合一定的条件之后,就可以得到上海户籍了。但是,请注意,要在上海获得户籍,必须具有中级以上技术职称,这就使得低技能劳动者几乎不可能得到上海户籍。所以,现有的政策主要限制住了低技能劳动者获得更高收入、更好工作和更高质量生活的机会。资本不断往东部集聚,劳动力也不断往东部集聚,最后,高技能者更多留在沿海了,而低技能劳动力却回到了家乡,地区之间的发展水平和人均收入差距能不越来越大吗?

我们今天在做区域发展政策的时候,不去改变扭曲的政策,而是在既有的政策之下修修补补,继续依靠往内地增加补贴来寻求平衡发展。当然,补贴欠发达地区不是错的。但是,我特别需要强调一点,区域间平衡发展的前提条件必须是劳动力自由流动。劳动力自由流动以后,区域间差距可以缩小。当然,区域间差距不会完全消失,这时,政府再去补贴欠发达地区,而且要重点补贴落后地区的医疗、教育这样的公共服务,让欠发达地区的居民至少在生活质量上和较发达地区一样。生活在内地,房子没有沿海城市的房子那么贵,交通没那么拥挤,污染没有那么严重,犯罪率也更低。反过来说,在大城市的确可能赚钱更多,公共服务也的确更好,消费的多样性更丰富,但是,生活在大城市也是有代价的,生活成本比较高,房子很贵,而且大城市可能比较拥挤和污染,甚至犯罪率也可能要高一点。于是,不同的人可以按照不同偏好自由选择,这才是真正有意义的区域间平衡发展状态。

问题之二:经济集聚已经过度吗?

第二个在认识中的误区,就是认为中国经济已经集聚过度了。《世界发展报告2009》是世界银行出版的一本用空间经济学和新经济地理学的方法来看待经济发展的报告。在报告中,研究了世界各国的人均GDP 与经济集聚之间的关系,越发达的国家,人均GDP 越高,经济集聚程度也更高,比如美国、日本和德国,而低收入国家则同时具有较低的经济集聚度。这说明,经济发展水平本身就跟经济集聚有某种内在联系,经济发展水平越高的国家,工业和服务业比重越高,当然经济的集聚程度就更高。通过国际比较可以很清楚地看到,中国在世界上所处的位置是,人均GDP 和集聚程度都不高。从世界各国的发展可以得出几条规律性的经验。第一就是大的发达国家一定有一个人口可以称之为国际大都市的龙头型城市,比如东京、纽约或伦敦,而这个世界一流城市的基本特征就是人口的规模达到一定的数量。比如说东京都,即东京圈的核心城市,在面积只是上海三分之一的情况下,人口已经达到1200万,而上海面积是东京都三倍之多,常住人口不过1900万。在日本,50%以上的人口就居住在日本的三大都市圈内,而整个日本10%的人口就居住在东京都。以东京都为中心的东京圈人口总量为3500万,占据了日本总人口的1/4多。相比之下,上海加苏州的面积基本相当于东京圈,常住人口只不过2700万。那么,集聚是不是会带来区域之间的差别越来越大?《世界发展报告2009》通过分析跨国数据发现,越是发达的国家区域间差距越小。因为在绝大多数国家,劳动力可以自由流动,而劳动力自由流动是起着均等化地区间收入的作用的。[⑤]

问题之三:城市化产生了城市病?

第三个流行的观点是,要限制大城市发展,因为城市化产生了城市病,我们很容易在城市观察到拥挤、污染、犯罪这样一些问题。那么,是不是越集聚,城市越发展,这个城市就一定就越拥挤,越污染,犯罪越多呢?不一定。上海今天已经有十多条地铁了,为什么上海可以做到?因为城市规模大,公共基础设施投入可以被分摊掉,这就是规模经济。像今天上海这样的地铁密度,加上以后市中心的停车费越来越贵,油费和出租车也越来越贵,未来人们进市中心就乘地铁了。当人们减少对于汽车的依赖时,拥挤的问题实际上是可以缓解的。在东京、巴黎这样的城市,生活或工作在市中心的人很少开车的。所以,拥挤和规模之间不是简单的正相关关系。

污染也是一样的道理。一个城市大到一定程度以后,它的产业结构会变成以服务业为主,服务业的工作都是“绿色工作”,越是发展服务业,单位GDP 的碳排放越低。在《哥本哈根协议》里,中国政府承诺未来单位GDP 的排放要下降,越是要实现这个目标,越应该发展城市,特别是发展大城市,这时,GDP 增长更多在服务业上,有利于降低单位GDP 的碳排放。中国要实现减排目标,还是得靠城市化。

真正对城市发展的挑战是犯罪。发展经济有规模经济,犯罪其实也有“规模经济”,通常,大城市的犯罪率更高。在中国,从现象上来看,好像是非户籍人口犯罪的比重在提高,尤其是青少年犯罪当中非户籍人口比重在提高。可是,我们要问一个问题,这里有多少是由于政策导致的?城市化的进程是不可逆转的,所以,越是限制城市的发展,越是搞户籍制度,城市中非本地户籍的人口比重就越来越高,当然,他们在犯罪人口中所占比重也会随之升高。特别是当城市中存在着和户籍挂钩的各种各样的歧视和不公正待遇时,很多社会不安定的因素都随之而来。

问题之四:应该走小城镇化战略?

第四个认识上的误区,跟第三个有关,就是中国应大力发展小城镇。最近中国要加快推进户籍制度改革了,说未来方向是放松中小城镇的户籍,大城市要考虑承载力问题。其实,这里有一个问题,中国当前面临的矛盾首先不是未来还要增加的城市人口,而是在大城市里已经生活和工作着的那些没有户籍的人怎么办。这和承载力没什么关系,在上海,没有本地户籍的常住人口有约600万,这些人不是已经承载住了吗?对于未来,我们应该问一个问题,是把一个内地的农村居民继续放在内地,放在农村,还是放在像东部沿海的城镇和大城市里面?哪个地方更有承载力?显然是东部的城市更有承载力!这里的气候条件、水资源条件更好,整个中国承载力最高的就是华东华南这一带。

那么,中小城镇就不要发展吗?当然不是,而是说中小城镇发展必须要以发展大城市为先决条件。我们的研究发现,如果将中国在1990年时人口已经有150万的城市定义为大城市,那么,在一定范围内,一个城市到大城市越远,二、三产增长越慢,离大城市越近,增长越快(陆铭、许政、陈钊,2010)。大城市和中小城镇的关系,就像在经济发展过程中结点和分支的关系,中小城市的经济活动是以大城市为中心的,也是连接大城市和农村的。中小城镇的产业结构逃不过如下几方面。第一,制造业。小城市发展制造业,配套制造业的生产性服务业在大城市。像昆山这样的地方为什么制造业那么发达?因为它接近上海的现代服务业,贸易、港口、金融都由上海提供。小城镇的第二个功能是居住。一定是靠近大城市的小城镇的房地产能够发展得好。大城市的人收入提高了,又有车,再加上未来有高速铁路系统,一个小时可以到很远的地方。这时,工作在大城市的人可以到周围的小城镇居住,但也不能太远,上班时间超过一小时人们就不太愿意了。小城镇的第三个功能就是连接大城市和农业。城市再大,人还要吃饭。而且越是收入高,对农产品新鲜度的要求越高。于是,中小城镇就专门从事服务于农业的种子、包装、品牌和销售。如果反过来,先从发展中小城镇开始,会怎样?新华社有篇报道,记者采访了一些农民工,说了这样一段耐人寻味的话:“有人认为小城镇是新生代农民工的最好归宿,然而记者采访的一些新生代农民工却不这么看。贫困地区的城镇发展缓慢,就业门路窄,不能就业,何谈安家。”

问题之五:内需主导的经济发展会改变集聚的趋势吗?

很多人抱有这样的想法:在最近的经济危机以后,出口导向型的制造业受到了挑战,包括美国在内的发达国家不太可能像以前那样疯狂地消费中国制造的商品了,发展服务业会变得越来越重要,这时沿海地区的地理优势就不重要了。其实,服务业的大发展是后于工业化进程的。从服务业的分类来讲无非就两种,一种是消费性服务业,比如美容和看演唱会;还有一种叫生产性服务业,包括金融、贸易、物流。消费性服务业要人有钱才能发展起来。生产性服务业是服务于制造业的,制造业发展起来了,就近产生对生产性服务业的需求。所以现代服务业的发展都是(或曾经是)在制造业的中心周围。根据消费性服务业和生产性服务业的特点,中国未来服务业发展的空间在什么地方?因为收入水平更高的是在东部地区,所以从消费性服务业的发展来讲,更大的发展空间在东部地区。同时,制造业的集聚在东部完成,所以生产性的服务业也将以服务于东部制造业为主。

请注意,“内需”并不等于“内地的需求”,沿海地区的需求也是“内需”的一个部分。我们不妨问一个很简单的问题,为了提升“内需”,是应该将一个农民放在内地,还是放在沿海的城市里?显然是后者,这不是我的主张,而是农民工的选择,他知道他到哪里能够提高他的收入,能够找到更好的工作。在我的研究团队最近的研究里,我们分别看了服务业和工业的人均GDP 与到大港口距离之间的关系,两者都是离大港口越远,人均GDP 越低。相对于工业来讲,服务业发展与到大港口的距离之间的关系的确不那么强,但是,两者之间的负相关关系还是显著存在的(陆铭、向宽虎,2010)。

四、城乡发展的困境:要素不能自由流动的后果

上一节总结的五个认识上的误区,对于中国今天的区域发展政策和城市化道路来讲影响极为深远。在上面这些认识误区的引导下,中国今天所面临的城乡发展困境大多是由要素(特别是劳动力)不能自由流动导致的。这里,我也列举五个方面。

困境之一:城市化进程受阻,城市化远远落后于工业化。

我们来比较下中国的城市化和工业化进程。中国第二产业在GDP 当中所占的比重从改革开放以来一直在50%左右,变化不大。如果将二产加上三产,其在GDP中的比重一直在上升,现在基本上是90%左右。我们再看看人口的城市化率,即城镇居民占总人口的比重。其中,只要一个人在城市里面居住到半年以上,就算城镇常住人口,不管有没有当地户籍。这样一算,当前中国的城市化比率远远低于工业化水平,按最近的数据,也就只有47%.在绝大多数发展中国家,工业化与城市化进程都大体相当。有的国家甚至出现城市化水平高于工业化的情况,当然,这也不一定好。但是,城市化如此落后于工业化进程,全世界大概只有中国是这样。

再来看看国别之间的比较。我们曾用2005年的跨国数据研究了人均GDP 发展水平和城市化比率的关系,并且用一条线来拟合了这个关系,如图5所示。我们发现,以这条线为参照系,中国的城市化率远远低于合理水平,大概低了10个百分点。请注意,由于中国的人均GDP 是由人民币和美元的汇率来折算的,而2005年人民币汇率仍然是低估的,也就是说,当时中国的发展水平是被低估的,所以,如果以国际可比的、与发展阶段相适应的城市化水平为参照,中国的城市化水平就显得更低了(陆铭等,2008)。

我们再来看看城乡统筹问题。下面这段话来自于江苏某个经济相对落后市的政府文件,文件中说,我们现在要搞城乡统筹,平均一个农民转为城市居民需要投入15-20万,这里面包括公共投入和个人投入。根据现在的沿海规划,到2020年的时候城镇化比率要达到65%,目前是45%,10年里要有160万农民进城。算下来要投入2400亿到3200亿,这么大的支出地方财政财力根本就无法支撑。这里有一个非常大的认识误区,为什么城乡统筹和城市化一定是农民就地进城呢?如果政策允许,完全可以让在城市里的农民工,在自愿的前提下,举家迁移到工作的城市,然后,允许他把家乡的宅基地对应的建设用地指标转让给工作地的城市,用这笔钱来安家置业,并且获得工作地的户籍、社会保障和公共服务。如果建设用地指标可跨地区转移,那么,就可以进一步实现劳动力净流入的较发达城市的扩张,在这些地方将农业用地转化为非农业用地,在工业和服务业发展的过程中创造源源不断的经济增长和就业,并用这些地方的土地增值收益让农民在为他提供就业机会和更高收入的地方“城市化”。

城市化必须以经济增长和就业为前提,如果没有工业化,没有土地从农业用地变成工业用地过程当中所产生的土地增值收益和就业岗位,农民进城前提就会受阻。我们在山东调研发现的一个案例很耐人寻味。这个地方拼命发展工业,大量是资本密集型的,没有创造足够的就业岗位。但是没建设用地指标了,于是政府把农民的宅基地规整,让他们住到楼房里去,把宅基地复耕成农业用地,腾出更多的“用地指标”来发展工业。由于那些资本密集型的工业没有创造足够的就业岗位,结果农民住到公寓楼里面去了,他还是农民。现在反映的问题是,农民离“上班”地点太远了,因为他“上班”是种地,而且家里没有地方放农具。今天的城乡统筹工作所碰到的种种问题都出在政策把人的跨地区流动限制住了,城镇化成了就地城镇化。

困境之二:城市规模偏小,城市规模差距偏小。

我们曾经基于四个指标来度量城市的规模,然后再算一个城市间规模差距指标(上述四个指标的基尼系数),看一下中国城市和城市之间规模的差距到底有多大。我们发现,首先,城市GDP 规模差距越来远大,而且上升趋势很明显,这说明中国在经济活动的意义上的确在出现集聚的趋势。再来看城市之间的人口规模差距,人口规模差距要比经济规模差距低很多,而且只有非常小幅度的上升。这说明什么?中国的人口没动起来。我们再换非农业人口来看城市规模差距,居然自1990年以来,在很多年间它在下降,尽管近年来非农业人口规模差距在上升,但从过去近20年的时间跨度来看,基本上没怎么变。再来看城市的建成区面积差距,虽然最近这些年在上升,也还是远远低于GDP 规模差距。这说明什么?在经济活动意义上,集聚是客观趋势,但是从资源配置的角度来讲,中国的劳动力、人口、土地等资源配置其实没有跟上城市经济规模差距扩大的进程。

中国今天还没有想清楚一件事情,那就是,越加快城市化进程越是有利于保护农业用地。加快城市化进程,只要能够同步增加工作岗位,一旦农民有更好的就业而进到城市并且住下来,就可以把农村宅基地腾出来复耕。城市里的容积率高,人口的人均占地越少。所以,越要保护耕地,越要通过城市化和工业化创造就业岗位,把人从农村迁出来,这才是未来中国保护耕地的根本出路。

困境之三:农村和内地的发展困境难解。

劳动力不能自由流动,实际上也造成农村和内地发展的很多问题。人们总觉得,农村和内地发展的问题都是由城市化导致的,这不对,这些问题不是城市化导致的,是城市化的路走偏了。比如说养老问题。看上去,年轻人都出来了,农村人口老龄化,很多老人在农村都没人照顾。如果进城的农民工可以在城市里面永远呆下来的话,他为什么要把老人丢在农村呢?

再说留守儿童问题。如果农民工能够在城市里留下来,给他们提供基本的公共服务(包括子女教育)的话,为什么要把小孩丢在老家呢?我在安徽农村调查时,当地人反映留守儿童缺乏照看,学习成绩下降,健康和营养的情况下降,甚至心理问题和犯罪问题也凸现出来。这都是制度导致劳动力不充分流动的结果,不是城市化的错。

再来谈生育。农村居民生育率高,政策也允许有条件地生二胎。如果要真想控制人口增长率,把农民变成城市人,生育率就降下来了,因为在城市生养孩子的成本要高很多。农村居民生育意愿高,政策又管住了,于是基层政府把大量精力用来应付“超生游击队”问题,还影响了其他工作。

还有土地问题。大量的人在城市里打工,农村的地看上去没人种了,有人说,应该让青壮年劳动力再回去种地。实际上,越要促进农业发展,越是应该让农民进城,然后允许他们把农村的土地使用权流转出去,规模经营就推进了。很多人认为,在中国不能搞土地兼并。在农业社会,搞土地兼并,造成大量流民,社会动荡就来了。在现代经济,只要农民进入工业和服务业,就可以土地兼并而且规模经济了。像现在中国这样,小规模经营,农业是不可能实现现代化的。有人寄希望于农业的技术革新,在农民还占有中国人口50%的时候,新技术是难以推广的,因为劳动力可能比新科技更便宜。

接下来问题就是环境破坏。大量的农民不出来,地方政府还要发展经济,增加税收,所以就要招商引资,而且招商引资还得接受上级考核。我们今天都在讲内地的工业化不能再重复沿海工业化的道路了,不能先污染再治理。其实,地方官员心里也知道,地理条件欠佳的地方要增加GDP 和招商引资,只能招来污染企业。中国欠发达地方山清水秀,从长远来讲,发展旅游业的前景是广阔的。而现在发展工业,环境污染,以后连发展旅游的机会都没有了。我到安徽某市去调研,见到据说是全中国距离市中心最近的石化工厂。据说当地市政府出面跟石化厂谈过,说你们搬迁吧,石化厂说,那我就走了吧。人没动起来,欠发达地方政府就要发展工业来创造就业和税收,保护环境就难了。

困境之四:城市内部的不和谐因素增加。

今天,我们把户籍制度改革的方向还放在中小城市,对大城市的矛盾却视而不见,这样下去,城市(尤其是东部的大中城市)的非户籍人口越来越多,造成所谓的“城市新二元结构”。在上海,非户籍人口占常住人口的比例在三分之一。在广东,有些城市外来人口早就超过本地人口了。根据我和我的合作者的研究,这些没有户籍的外来人口除了收入比较低以外,他们还比较不快乐,他们也更不信任周围的人和当地政府,而且外来人口还相对聚居在一起[⑥].这对未来中国城市治理将带来巨大的压力。我们近来的一项快乐感的研究发现,在同一城市内部本地居民和非户籍人口之间的收入差距和教育差距越大,人们的快乐感越低。在社会分割的制度下,城市人也付出代价了,也会因为不同户籍人口的收入差距而更不快乐(Jiang ,Lu and Sato,2010)。看看中国现在大街上到处都布满了摄像头,连邮局里都有保安,警察都进学校了,这都是我们在为社会不和谐而付出的代价。中国应该换一种思维方式,我们应该将公共资源用于消除城市内部的新二元社会,比如为外来常住人口提供廉租房,而不是在社会分割的政策下用公共资源去防止社会矛盾。前者是增加社会福利的,而后者则是种浪费。

困境之五:地区间和城乡间收入差距持续扩大。

今天的政策阻碍了劳动力流动,结果一定是城乡间和地区间的收入差距扩大,而且地区收入差距和城乡收入差距的变化是同步的。在统计数据上,不同地区的人均收入差距很大与城乡间收入差距大有很大关系。实际上,仅从城市居民来看,欠发达地区与较发达地区的收入差距并不那么大,地区间收入差距大关键是中国的城乡间收入差距大,而欠发达地区居民的农民比例更高。根据万广华(2006)的测算,中国地区间收入差距中有70%-80%的贡献是来自于农村和城市之间的收入差距。这实际上就和户籍制度阻碍了地区间劳动力流动有关。

五、结语:中国如何持续增长?

在结束本文之前,让我们思考一下,经济危机之后,中国经济如何持续增长?中国的出口不会再像以前一样“疯狂”增长了。同时,中国的人口在老龄化,所以劳动力供给的增长在放缓。再者,中国投资率高与储蓄率高有关,而储蓄率又和人口年龄结构比较轻有关。人口老龄化了以后,储蓄也会下降,所以资本积累的速度也会放慢。这样一来,整个经济增长速度就要放慢了(Rawski and Perkins,2008)。但是在我看来,要把中国的经济增长前景看清楚的话,必须要知道,中国作为一个发展中国家,其经济增长的潜力在结构调整上,而结构调整的出路就在于跨地区要素的再配置。现在受限制的跨地区要素再配置恰恰能够成为未来的增长动力。只要把人动一动,把农民从农村动到城市,把内地的农民变成沿海的城市人,经济就增长起来了,收入就提高了。之后,城市化进程和城市发展产生的规模经济效应还会为增长提供持续的动力。城市化进程能够为提高内需起到推动作用,加快中国经济的结构调整速度。最近,我们的一项研究发现,如果日益增多的农村向城市的居民能够转化为城镇居民,其边际消费倾向将得到巨大的提升。

我们不妨看一下土地资源再配置可能释放的增长空间。我的研究测算了城市到香港、上海这样的大港口的距离与其每平方公里建成区所生产出来的第二、三产业的GDP (土地利用效率)的关系。我发现,从沿海往内地走500公里,每平方公里每年GDP 的产出就减少3.5亿,下降的幅度在50%左右。而且,地理和土地利用效率之间的相关系数随着时间推移是越来越大的(陆铭,2010)。也就是说,如果能够将建设用地指标在区域间进行再配置,让东部相对更快地扩张城市,那么,可以释放出巨大的资源再配置效率增长空间,从而为中国经济的未来注入新的活力。其中,特别是服务业的发展将在城市扩张进程中获得巨大的推动力。

如果比照国际经验,我们不妨做几点大胆的预测。未来中国50%的人口将会集中到长三角、珠三角以及环渤海这三大地区,即在中国人口峰值为16亿的条件下,有8亿人口集中于这三大地区,而从平均意义上看,就是每个都市圈大约居住2-3亿人口。如果每个都市圈10%的人口将生活在都市圈的核心城市,那么,这三大都市圈核心城市的人口规模估计要有2000-3000万左右。如果没有核心大城市的带动,现代服务业,特别是那些知识密集型的对信息交流与创意要求比较高的行业,如金融、资讯、现代教育、设计以及文化产业等都缺乏竞争力,中小城镇的发展也缺乏带动力。

我们在前文中已经论述过,中国的城市不是太大了,集聚度也不是太高了。其实,即使以2007年的统计数据,中国都市圈已经离我们上面所讲的目标不远了。让我们来看一组数据:如果将中国所有沿海省份的人口加起来,2007年已经达到5.65亿,在全国总人口中的比重已经达到42.8%.在泛长三角区域,上海、江苏、浙江、安徽三省一市的人口已经达到2.07亿,其中,上海人口占到9%.在环渤海湾的北京、天津、河北、辽宁加山东,人口已经达到2.34亿,其中,北京加天津占到11.8%.而在珠三角,仅广东一省的常住人口已经达到9400万。现在的问题是,中国是要去限制人口和经济活动的集聚,还是通过土地和户籍制度的改革来顺应企业和劳动力在生产和生活中的集聚趋势?无论是理论还是实证研究的结果都告诉我们,应该选择后者。

所以,我提出的政策建议主要就是让人动起来,要让中国的居民特别是农村劳动力按照他们的自由意愿来选择到哪里去工作和追求更好的生活。在这个过程当中,应该允许进城的农村劳动力向工作所在地转让其宅基地对应的建设用地指标,实现农业用地的跨地区“占补平衡”。同时,中央向落后地区的财政转移也要做,但是做法跟今天不一样。今天的情况是人没动起来,然后对经济发展落后的地方给大量的补贴,并且大量搞产业转移。我和陈钊在给世界银行写的报告中曾经发现,一个省在中央财政转移中拿得越多,经济增长越慢;如果看今年一个省在中央财政转移中的份额如何影响下一年的经济增长,两者的关系仍是负的(Chen and Lu ,2008;陈钊、陆铭,2009)。最近,范子英和张军(2010)的进一步研究发现,一个省在中央财政转移支付中的比重每增加一个百分点,将使得地方经济的长期增长率降低0.03个百分点,这种转移支付对经济增长的负影响在西部地区更是达到0.37个百分点。未来,等人充分动起来之后,内地的人口规模相对减少,那时,在当地发展教育和医疗缺乏规模经济,这时,就需要将中央财政转移用于对欠发达地区提供医疗和教育。

最后,我借用世界银行的研究结论来结束全文。世界银行比较各个国家在区域平衡发展政策上的得失,发现在世界上可以找到的实现了区域间平衡发展的国家,都是实现了劳动力自由流动的国家(尚柯、沙安文,2006)。

参考文献:

Jiang ,Shiqin ,Ming Lu and Hiroshi Sato ,2010,“Identity,Inequality,and Happiness:Evidence from Urban China,”working paper,Fudan University.

Rawski,Thomas J.,and Dwight H.Perkins,2008,“ForecastingChina's Economic Growth to 2025,”China's Great Economic Transformation,Ed.Loren Brandt and Thomas J.Rawski.Cambridge University Press ,2008,829-887.

World Bank,2008,World Development Report 2009:Reshaping EconomicGeography.

Chen,Zhao and Ming Lu ,2008,“Is China Sacrificing Growth whenBalancing Interregional and Urban-Rural Development ?”in Yukon Huangand Alessandro Magnoli Bocchi (eds.),Reshaping Economic Geographyin East Asia,The World Bank ,241-257.

陈钊、陆铭,2009,《在集聚中走向平衡——中国城乡与区域经济协调发展的实证研究》,北京大学出版社。

范子英、张军,2010,《中国如何在平衡中牺牲了效率》,《世界经济》即将发表。

林毅夫、蔡昉、李周,1994,《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,上海三联书店、上海人民出版社。

陆铭,2010a ,《建设用地指标可交易:城乡和区域统筹发展的突破口》,《国际经济评论》第2期,137-148页。

陆铭,2010b ,《土地跨区域配置:中国经济新的增长动力》,复旦大学工作论文。

陆铭、陈静敏,2010,《城市化进程中的居住区分割与公共管理》,复旦大学工作论文。

陆铭、陈钊,2009,《为什么土地和户籍制度需要联动改革——基于中国城市和区域发展的理论和实证研究》,《学术月刊》,第9期,78-84页。

陆铭、陈钊、王永钦、章元、张晏、罗长远,2008,《中国的大国经济发展道路》,中国大百科全书出版社。

陆铭、向宽虎,2010,《地理与服务业——内需是否会使城市体系分散化?》,复旦大学工作论文。

陆铭、许政、陈钊,2010,《新的地理决定论?——中国城市经济增长短期和长期决定因素比较》,复旦大学工作论文。

尚柯、沙安文,2006,《缩小经济差距──缩小地区收入差异的政策表现的“积分卡”》,载沙安文、沈春丽、邹恒甫(主编),《中国地区差异的经济分析》,人民出版社,2006年,21-50页。

万广华,2006,《经济发展与收入不均等:方法和证据》,上海三联书店、上海市人民出版社。

汪汇、陈钊、陆铭,2009,《户籍、社会分割与信任:来自上海的经验研究》,《世界经济》,第10期,81-96页。

朱玲,2007,《新疆印象之一:活跃的口岸贸易》,《经济学家茶座》,第5期,45-50页。

Restructuring the Urban System:

On the Sustainable Strategy of Regional and Urban Development of China

LU Ming

Abstract:Globalization is a shock for Chinese economy.The industrializationprocess has been adapted to globalization ,and lead to an agglomerationin the coastal area.Since production factors like labor can not movefreely in China ,the interregionally distorted urban system that Chinainherited from the planned system has not been fully adjusted.Besides,at least five dilemmas have been seen in rural and urban development:Urbanization is hindered and lags behind industrialization;City scaleis limited and the inequality of city scale is too low;Rural and interiorareas have problems in pension,left-behind children ,high fertilityrate,low land use efficiency,and pollution;Social unrest has beenaccumulating in cities;Interregional and urban-rural inequality hasbeen widening.The future sustainable development strategy should enhancethe interregional reallocation of production factors,especially labor,so as to promote urbanization and make the urban system more reasonablein terms of scale and interregional distribution.

Key Words :Agglomeration,Labor,Land ,Urban system

*作者系复旦大学经济学院教授、浙江大学经济学院兼职教授、北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员。作者联系方式:上海市国权路600号复旦大学经济学院,200433,电子邮件:lm@fudan.edu.cn.感谢上海金融与法律研究院的研究资助,同时感谢“上海市领军人才支持计划”的研究支持。同时,本文也是“复旦大学当代经济与社会工作室”和上海市重点学科建设项目(B101)的系列成果之一。感谢陈钊、许政合作开展的研究,感谢聂日明的评论,感谢高琳、高虹的助研工作。

[①]参见朱玲(2007)。

[②]比如说,林毅夫等人强调计划经济时期的赶超战略及比较优势的扭曲,以及之后对于整个中国经济的影响,但这主要是针对建国后的历史(林毅夫等,1994)。

[③]重庆和上海最近宣布将向外来常住人口开放政府提供的公租房。

[④]对于笔者提出的“土地与户籍联动改革”的思路,请参加陆铭、陈钊(2009)和陆铭(2010a ,2010b )。

[⑤]具体参见World Bank,2008.

[⑥]具体参见Jiang ,Lu and Sato(2010),汪汇、陈钊、陆铭(2009),陆铭、陈静敏(2010)。

来源:《南京大学学报》2010年第5期

(www.ca881.com:陶俊、蔡峻)
 

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